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历史纵深中的农村基层治理  

2014-07-05 00:15:39|  分类: 转抄录的文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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转抄录的文章            根据历史逻辑的启示,检讨过去一些在基层治理方面的失误,重建基层的良性秩序,实为当务之急。
作者:本刊记者 李北方 来源:南风窗
    传统中国是一个乡土中国,国家的稳定建立在基层亦即乡村的稳定之上。基层崩溃是政权崩溃的先声,在这种情况下,要么国家无法从基层提取足够的资源来抵御外来入侵,要么老百姓揭竿而起,结果都是改朝换代。今天的中国虽然已走向现代化,社会结构发生了巨大的改变,但仍然可以说是一个“半乡土中国”。

基层的稳定需要一定的治理机制,也需要相应的人来担负治理的责任,基层走向崩溃与治理机制失效密切相关。对照古今两个天差地别的时代,可以发现基层治理模式及其演变有可比较之处:分别由一个游走于国家政权边缘的精英集团来承担治理的任务;基层精英与社群的内生性关系;基层精英的溃败与基层危机紧密相关;如此等等。

从士绅阶层到基层组织

自古皇权不下县,县是传统中国的最低一级政府。传统中国的衙门是典型的“小政府”,县官主要只抓税收、河务、司法等主要事项—事实上以其精力所及,也只管得过来这些主要事务。乡村的生活主要是靠自治的。

在乡村自治中发挥主导作用的是士绅阶层。这个阶层站在官和民之间,起缓冲作用,也代表民间参与地方政治。著名学者瞿同祖说,“士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英”,“他们是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集团。这一特权从未扩展到其他任何社群和组织”。

士绅身份是以取得“官宦身份”或“仕宦资格”为前提的,前者称为官绅,后者称为学绅。官绅包括退休、现职(例如丁忧在乡)和罢黜的官员,学绅指已经通过科举取得功名但尚未得到官职的人。值得注意的是士绅身份的政治性质:他们是一个通过科举取士制度与国家政权建立起紧密联系的特殊阶层,既非官又非民;他们又是一个特权阶层,享有豁免徭役、特殊的法律保护等特权。士绅阶层多为拥有一定财产的人,但拥有财产却不能自动进入士绅的行列,除非捐买一个功名。

士绅阶层除了以咨询建议的方式参与地方政治,还在地方公共事务上发挥重要作用,所担当的功能也可以区分为两类:组织的,和意识形态的。前者包括捐集资金修建公共工程、兴办孤儿院等公共福利、开展灾害救济以及参与保甲管理和地方防务等;后者通过主持教育、教化乡里、维持礼治秩序来实现。萧公权曾经这样总结:“说绅士是乡村组织的基石,其实并不夸张。村庄可以,也确实曾在没有绅士的状态下存在,但没有绅士的村庄,很难有任何高度组织性的活动。”

中国近代的转型首先瓦解了士绅阶层自我生产的基础(科举制的废除),中国革命进而消灭了士绅阶层的一切残余。此外,新政权扩展了国家覆盖的范围,将最低一级政府设在乡镇(事实上乡镇并不存在完整的一级政府,其很多重要职能由县级政府的派出或直属机构承担),但在村一级的广阔领域,仍留下了巨大空间,这个空间的秩序还是主要以自治来维持的。

谁来担负这一空间的自治的责任呢?是中国共产党的基层党组织。这里应广义地理解基层党组织的概念,它不仅包括基层党员组成的正式党的组织,也包括党组织团结的群众中的积极分子。这部分人是同时代人中选拔出来的优秀分子,既有超出常人的工作能力,又有更进步的政治意识。

纵向对照,可以说基层党组织在乡村自治中填补了士绅阶层留下的空白,起到了历史接棒人的作用,而且是一个升级版的接棒人。首先,基层党组织与国家也有着紧密的联系,国家为其提供合法性的保障,但基层党员并不是食禄的国家工作人员,即便担任村干部,也是不脱产的,而是与普通农民一起从农业劳动中获得回报。从这个意义上可以说,基层党组织的成员是一个“特殊”的群体。其次,基层党组织并不是一个特权阶层,在这个意义上比士绅阶层进步得多。

从治理和意识形态两个具体功能上,也可以看出基层党组织对士绅阶层的“升级”。

在提供公共秩序的治理方面,村庄精英在国家的指导下将村社组织成生产和生活的共同体,在农业生产之外兴建了大量一家一户无法完成的公共设施;在意识形态方面,基层党组织负有向村民宣讲国家政策和党的路线方针的功能。基层干部开会传达文件,在社会功能层面与士绅召集村民讲解“圣训”有相近性;二者的区别在于不同的意识形态连接着完全不同的理想社会,一个是要建设以平等为取向的社会主义新社会,一个是要固守以封建宗法为基础的礼治社会。如果借用费孝通在《乡土中国》中提出的概念,士绅借此获得的是“长老权力”,而新型基层精英获得的则是“时势权力”。

内生的精英与共同体活力

在传统中国,官是外来者,不得在家乡为官是硬性的法律规定;“绅”则是本地人,对士绅阶层而言,内生性是天然的属性,因为这个阶层只有在家乡才叫做绅。官的职能是代表国家和上级政府在地方维持基础性的秩序,并不介入乡村自治层面的事务,承担这部分职能的是士绅。士绅与家乡的紧密关系,一方面与中国人“叶落归根”的传统有关,另一方面也与士大夫注重乡情乡谊,以回馈乡里为荣耀的情怀有关。

在新中国的条件下,内生性依然是基层精英的重要特征,这是由村庄的共同体性质决定的,外来者除非彻底融入共同体,否则无以建设共同体。换句话说,村庄的活力很大程度上取决于是否能够自我生产出精英人物。前30年获得高知名度的村庄,都是因为当地产生了强有力的带头人,比如大寨村、西沟村等;这个道理在后30年同样适用。

简单地看一下小岗村今日的遭遇,就可以看出基层精英的选择对基层治理效果的影响。

什么是精英?精英应该是在困难时期挺身而出,团结和带领其他人共克时艰、走出困境的“摩西”式的人物,面对困难带头四散奔逃的,不是精英。在这个意义上,小岗村没有内生的精英,只有“大包干带头人”。

观察小岗道路的实际效果,小岗并不是一个好的去处,而应该去看跟小岗走了相同道路的绝大多数破败的村庄。如今的小岗,表面上看发展得相当不错,这是因为上级将小岗树立为一面旗帜,投入大量资源,打造成了一个旅游景点。在过去的十多年里,一直由安徽省财政厅下派干部担任小岗村的第一书记,企图用外来精英的力量带动发展。

殉职于小岗的前第一书记沈浩是个好干部,但他想到的发展路径不过是招商引资,如今小岗已经引进了几家企业,但村委会不是一级政府,无论土地出让金还是企业利税,小岗都无权直接征收,而是被上级拿走了。引来的企业与村民唯一实际存在的联系,只是可以进厂打工。

外来精英没能给小岗注入内生的活力,呈现出来的是外来者忙活得热火朝天和内部人观望并存的局面。“大包干带头人”之一严金昌对《南风窗》记者说,小岗早就不是小岗人的小岗了。这是一个独到的观察,但他使用“小岗人”这一概念是有问题的,因为按照大包干单干的逻辑,只有各家各户,不存在“小岗人”。

沈浩生前曾多次带领小岗村民参观南街等名村,学习经验。但众多小岗化了的农村无法模仿南街模式,这不仅是因为体制上的因素,也因为本地精英的流失。农村的衰败与精英外流已经形成了互为因果的恶性循环,短期难以扭转。

“劣绅化”陷阱再现

士绅阶层在为社会提供服务的同时,因其特权地位同时带有负面效应,形成了对百姓常态化的压榨。明末清初的思想家顾炎武就说过,包括士绅在内的豁免徭役的群体是百姓生活艰难的罪魁祸首,只有“废生员”才能缓解百姓的痛苦。

到了清末民初中国社会大转型期间,情况更趋恶化,一个重要原因是大批士绅迁居城市,只留下了一批代理人在乡村为其收租。这批人就是我们常说的土豪劣绅,他们只顾榨取,而不提供任何公共性质的服务,带给底层百姓的只有无穷尽的痛苦。一旦乡村自治空间呈现“劣绅化”的态势,基层秩序就彻底崩溃了。

中国革命重新建立了基层社会的秩序,但是改革开放后,“劣绅化”态势在农村再现。历史在这里再次呈现轮回的态势。

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授十多年前就开始讨论“恶人治村”的问题。1990年代晚期正是农民负担最为沉重的时期,村干部的主要工作内容就是收取税费,而农民普遍不愿意交,很多乡镇就故意让村痞恶霸式的人物当村干部,方便收钱。在这过程中,乡村一级的干部结成了一个以利益为纽带的网络。2006年农业税费改革后,收税费的工作没有了,而且国家还给农村和农民各种补贴,于是基层权力网络就转变成以分配利益为核心了。贺雪峰发展了杜赞奇的“权力的文化网络”的说法,提出基层存在着一个“权力的利益网络”。

改革开放以后国家在基层治理方面强调“村民自治”,力图以海选的方式解决农村治理问题,但实践中效果并不算好。因为这个治理模式是在摧毁了集体经济的基础上建立起来的,特别是税费改革之后,农村的公共生活彻底失去了经济基础,农民重新成为马克思所说的“一袋马铃薯”—比邻而居,却不发生实质性的联系。

村庄里有机的公共生活缺失,选举就难免要走样。在经济欠发达地区,农村人口大量外出打工,农村空心化,村干部职位缺乏吸引力,选举改变不了村庄的颓败。在发达地区或大城市郊区,土地很值钱,这样的村子的选举往往会引起激烈的竞争,贿选现象经常出现,选举导致的是村庄的分裂。通过贿选上来的干部,首要目的是收回“投资”,难免要做伤害其他村民利益的事情。农民原子化的实际状态,加上缺乏强有力的伦理规范予以约束,那么有利益的农村就成了“能人”们跑马圈地的场所,这是再自然不过的了。

“村民自治”制度也着眼于治理和意识形态两方面的功能,虽然在意识形态方面可能是属意于培育民主政治的基础。也许正是在这一取向上的变化导致了国家和基层关系的变化,得到国家合法性支持的地方精英不再是政治上进步的分子,而是经济方面的“能人”,“新乡绅治理”作为一种模式正日渐受到追捧。与这个趋势相映成趣的是基层党组织的涣散。

比表面上的转变更可怕的是基层社会的“黑化”。据“三农”问题专家李昌平讲,他做新农村建设中很重要的一部分工作就是和黑灰势力打交道。黑势力在农村已非个别现象,那些所谓的“能人”、“新乡绅”大多是涉黑的,或者就是黑道中人,他们当中的很多人正是当代的“土豪劣绅”。目前国家的政策大力鼓励私营资本下乡,提供金融服务或流转土地规模经营,这在逻辑上可能会加深农村的“黑化”,挤压农民的生存空间。

中国还有3/4的农村户籍人口,未来也将有半数左右的人口长久地生活在农村,哪怕城市化进程完成之后,乡村还是中国发展的缓冲地带。乡村稳,则中国不会有大乱,反之亦然。根据历史逻辑的启示,检讨过去一些在基层治理方面的失误,重建基层的良性秩序,实为当务之急。

 本文录自凤凰博报-2014-07-02 17:46:13-南风窗的博客文

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